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瑞士银行保密制度的演变及启示
来源: 卢晓波 作者:卢晓波 发表日期: 2009/4/24 11:08:56 阅读次数: 4643 查看权限: 普通文章

引言

长期以来因为恪守“沉默是金”为客户保密的原则,瑞士银行一直被认为是全球最令人信赖的银行。但是,随着社会的发展,瑞士银行为客户严格保密的义务又往往会直接或间接导致一些严重的社会问题。如司法机关对犯罪行为追查,会因为银行的严格保密制度而变得非常困难。洗钱是一种非常严重的犯罪行为,它主要是凭借银行的保密制度从而将非法财产进行隐匿、转移,变成合法财产。也有一些人利用了银行的保密制度,隐瞒正常收入从而达到偷税漏税的目的。由于银行的严格保密制度造成了许多的负面影响从而招致了越来越多的批评,要求对其保密制度进行必要的限制的呼声越来越多。瑞士银行一贯奉行的保密制度变得岌岌可危。本文首先介绍了瑞士银行的保密制度产生的历史背景以及其产生、发展、变更的过程;接着介绍了瑞士银行保密制度的具体内容;最后分析了我国银行目前的做法以及存在的主要问题并从国家立法、监管和银行内部管理等方面提出若干可操作性建议。

一、  瑞士银行保密制度的产生发展与变更

瑞士的银行保密法是在第二次世界大战爆发前为保护犹太人免受纳粹法西斯迫害而问世的产物。1933年,希特勒在德国上台执政,不久纳粹当局开始实行反犹太人计划,犹太人的各项人身权利和公民权利被逐渐剥夺。在德国难以生存的犹太人不得不秘密将自己的财产转移到国外银行其中包括瑞士银行。纳粹当局得知犹太人的此种做法后,下令凡在国外有存款的犹太人必须向政府申报,否则一经查实判处死刑。同时纳粹当局通过各种渠道使用多种方法包括贿赂银行职员来查证犹太人是否在国外有存款,一旦查出就强令犹太人将存款全部调回德国,并且还要以“经济罪”的名义将他们处死。所以当时瑞士银行一度出现挤兑现象,而很多犹太人也难逃厄运。

瑞士银行鉴于此在1934118日颁布了一项法令,规定在银行中实行秘密号码制度以代替客户的真实姓名。客户在银行开立户头时采用号码、暗记或化名,而真实的姓名只有银行经理和少数有关职员知道。按照规定,客户在要求号码存款时,须出示自己的身份证,银行会对客户的姓名和身份严格保密。此外,客户对银行寄给客户的邮件,如各种存入、支出、付息、结算的通知可以要求“留行自取”。这样,银行与客户之间的一切信件往来不管过多长时间银行都会为其妥为保存,待客户有机会时自己取走,以防止在邮途中泄密。[1]

为了保证秘密号码制度在银行有效地实施,瑞士国民议会同年又制定了《银行法》,首次把银行的保密制度置于法律的保护之下。《银行法》规定:“1.银行的职员、雇员、代理人、清算人、稽核员、银行协会的监察员,或者一个被承认的监察机构的成员和雇员,如果泄露由他掌握的或因工作关系他能了解到的银行的秘密,诱使别人破坏银行保密制度者将被判处六个月的监禁,或课以五万瑞士法郎的罚款;2.若因不慎犯下上述罪行,课以三万瑞士法郎的罚款;3.上述人员不在银行工作之后,如泄漏银行秘密仍将受到处罚。”

瑞士银行严格的保密制度确实有效的保护储户及存款的安全,但是同时被认为是保护了不义之财,并且为洗钱提供场所,因此遭遇了越来越多的来自于国际社会的声讨。一直以来很多国家怀疑瑞士银行利用严格的保密制度掩护和包庇了某些偷税、漏税、贪污、走私和其他犯罪活动,因此瑞士也和其他国家签订了一些双边合作协议。为了维护和保持瑞士银行良好的声誉,197771日瑞士所有银行共同签署了一项公约,规定:银行在接受存款时,要明确了解顾客的身份及其资金的来源,不接受肮脏的存款,不协助转移资金和走私活动等。公约的执行情况,由银行监察机关负责监督,对违反公约的银行,由联邦法官主持的裁决委员会课以不超过一千万瑞士法郎的罚款。但同时公约还规定监察机关向裁决委员会揭发银行违反公约的行为或裁决委员会在受理某一案件时,均不能危害到银行的保密制度,不得要求了解客户的姓名,更不能向第三者透露。因此,公约的执行情况外人难以知悉,实际上也是形同虚设。

目前,欧盟委员会计划建立的税收信息共享机制将有助于一个更统一的泛欧洲财政系统的形成,从而在欧盟成员国内部彻底杜绝洗黑钱的非法活动。虽然瑞士并非欧盟成员国,但欧盟希望瑞士银行能够在打击偷漏税方面助欧盟一臂之力,把有关欧盟成员国公民在瑞士银行存款的账户情况透露给欧盟的税收部门。随着欧洲银行业的整合浪潮风声渐起,瑞士的银行业面临着一个艰难的选择。若瑞士继续维持现状,则将会使瑞士银行难以与境外银行达成并购交易,并且欧盟各国财长们召开会议决定将对瑞士实行金融制裁,制裁内容可能包括禁止瑞士公民在欧盟各国内部进行投资活动,以敦促瑞士银行早日打破僵局。由此可见,瑞士在坚持保密原则这一问题上显得越来越孤立。但若放弃保密原则,则会流失境外客户,则瑞士银行业持有的境外资产比例就会大幅下降,给瑞士带来的损失同样不可估量。

作为双方妥协的结果,欧盟25国与瑞士达成协议,签订《申根协定》。规定瑞士的银行保密法将被允许继续存在。作为交换,瑞士要执行与欧盟达成的利息税协定。协定要求瑞士从20051月起对欧盟成员国居民在瑞士的存款征收15%的利息预扣税,这一税率到2007年提高至35%,瑞士把税款的75%交还给储户原籍国。[2]瑞士一直要求将执行双边利息税协定与签署《申根协定》挂钩,以免瑞士的银行保密制度受到威胁。《申根协定》第51条规定,如果涉及偷漏税犯罪,有关国家有义务提供个人银行存款信息,而这一规定是与瑞士银行保密法的相关内容存在抵触。此举表明瑞士在很大程度上已经做出了让步。

二、银行保密义务的范围

保密义务的范围有两层含义,一是指承担银行保密义务的主体范围,二是指银行保密义务所要保护的对象,即它的客体范围。

(一)银行保密义务的主体范围

瑞士《银行法》中规定“银行的职员、雇员、代理人、清算人、稽核员,银行协会的监察员,或者一个被承认的监察机构的成员和雇员,如果泄露由他掌握的或因工作关系他能了解到的银行的秘密,诱使别人破坏银行保密制度者,将被判处六个月的监禁,或课以五万瑞士法郎的罚款”该条中规定的银行保密义务的主体主要是我们探讨的主体范围中的一类,即银行本身和其内部工作人员,当然还包括了银行的监察系统中可能接触到客户信息的工作人员。另外一类主题则是银行的关联企业,这里的关联企业主要指与银行同在一银行集团内的其他企业。[3]该类主体的保密义务问题是随着现代金融业的发展而出现的。例如瑞士的高盛集团就规定高盛内部可能会有多家实体有权获得或接触客户的个人信息,当然是为向客户提供资产管理、顾问及信托服务等。同时也规定在共享客户的个人信息时,高盛会严格遵守保护个人信息方面的适用法律规定和行业标准。[4]将该类主体纳入范围之内是考虑到如果允许一个银行集团将其所属银行的客户资料在集团内部无限扩散,谋取利益,一方面将违反银行对客户的合同义务,因为很难设想客户在与银行发生业务往来时会同意其资料将会被扩散给他并不想与之发生关系的第三人;另一方面,从竞争的角度看,银行集团内部非银行成员在没有法律规定或银行客户同意的情况下获得银行客户的资料,在同业中形成了不正当的竞争。因此,在银行集团内的其他非银行成员如证券公司、保险附属机构等也要求承担保密义务,只能在一定范围内利用客户信息为客户提供更好的服务,尤其不能利用客户信息谋取利益。

总之,在混业经营成为国际金融发展趋势的情况下,随着人们对金融安全的日益重视,银行保密义务主体的范围必将逐渐扩大。

(二)银行保密义务的客体范围

1934118日瑞士颁布的法令中规定的秘密号码制度是银行中只有少数人知晓客户的姓名和身份并严格保密,另外各种存入、支出、利息、结算的通知银行都代为客户保管待有机会客户自行取走,防止在邮途中泄密。也就是说银行对客户的身份信息及往来财产状况进行保密。随着科技发展网络时代的到来,金融部门纷纷通过加大信息化投入来提高自身竞争力,与此同时也使银行信息技术风险日渐显现,各银行一般都有专门负责信息安全的部门,以保证客户向银行提供的以及银行通过各种渠道了解的关于客户的信息的安全性。总之,在瑞士银行为客户保密是指银行履行对客户所有事宜保持沉默的一项义务。[5]

上述规定中并未涉及对时间的限制,而通常情况下认为对客户信息保密的时间应超越账户结清或账户不再往来的时间,否则关于保密主体、客体的规定再详尽也起不到真正的保密作用,客户的信息随时都有被公开的可能性。瑞士银行对客户信息的保护堪称“滴水不漏”,但在现实生活中适当的分类、例外是有必要的。

目前我国法律法规还没有此方面的具体规定,我们可以借鉴美国的做法。美国于200061日制定的《消费者财务隐私保密最终规则》对应受保护的客户信息作了明确的规定。主要包括:(1)业务往来时消费者提供给银行的个人资料,如姓名、住址、电话号码以及个人收入状况等;(2)客户的业务交易数据,如交易记录、交易金额、账户金额、支付记录、透支记录、借记卡或贷记卡的购物信息等;(3)银行与客户交往过程中获取的其他衍生信息。除此之外,个人的财务隐私还包括银行曾经与客户之间发生过业务交易的事实以及银行在Internet上通过Cookies[6]收集到的个人信息。不包括:(1)单个消费者非识别信息。即银行对所有消费者的信息进行统计分析后的整合信息,如银行全年账户余额、储蓄总额、贷款总额等,这些信息并不能识别单个消费者;(2)可公开获得的信息。这些信息包括:政府有关个人的记录、媒体报道的事实以及通过法律披露给公众的信息等。[7]

三.银行保密义务的例外

1922年英国上诉法院裁定的Tournier[8]成为关于银行保密义务的最早的权威判例。在该案的审理中,英国上诉法院列举了四种例外情况下银行的保密义务得以解除,向外披露客户情况无需承担法律责任。这四种情况是:(1)法律强制披露;(2)为公共利益进行披露;(3)为银行利益进行披露;(4)经过客户明示或默示同意后进行的披露。

(一)法律强制披露

法律强制要求银行披露客户有关信息,一般是基于法律规定或法院的法令。在这种情况下银行的披露义务超过保密义务,只能向有关机关提供相关的信息,若通知客户可能会阻碍合法调查或构成犯罪。但法律的强制披露的规定并不能完全排除保密义务,可以理解为银行的保密义务转移给有关机关,有关机关对客户信息依然负有保密义务,一般公众仍然不能获知这些信息。

瑞士1934年颁布的《银行法》只是规定除非存款人涉及刑事案件,在国外被起诉,否则瑞士银行不提供有关其银行账户的情况。这样的法律强制披露条件是非常狭窄的。

在法国、德国、意大利等国,普遍实行高个人所得税制以维持福利制度,但很多有钱人将钱存到瑞士银行,以此来逃避本国的高税收。但瑞士政府又坚决否认“偷漏税”的说法,只答应在存款人触及刑事案件并遭到起诉的时候才提供司法协助。因此已经引起许多国家的强烈不满。目前,瑞士已经做出妥协,与欧盟达成的双边利息税收协定保证了欧盟国家税收方面的利益,但仍然不披露客户的信息,但这样的让步也依然是史无前例的。可喜的是在欧盟提出有关放弃银行保密制度的要求后,在瑞士进行的一项调查显示,大部分瑞士人都对欧盟的要求表示支持,他们认为偷税漏税已经不是简单的财政问题,而是一种严重的犯罪行为。一位在瑞士银行中工作的中层管理人员认为“最近许多年来,瑞士几乎所有的行业都在积极调整以适应全球竞争,但是银行业却一直墨守陈规,躺在偷漏税和银行保密制度上睡大觉。时代在前进,全球范围内的金融信息共享已经迫在眉睫,银行家们该换换脑筋了”。前面也提到《申根协定》第51条规定,如果涉及偷漏税犯罪,有关国家有义务提供个人存款信息。尽管与瑞士的银行保密法的相关内容存在抵触,但可以想见将来瑞士会逐渐放宽法律强制披露的条件。

(二)公共利益进行披露

这样的披露可能是面向警察、银行监管者等管理机关以及银行管理的官方调查,甚至在某些判决中还面向所涉及到的相关跨国银行。以公共利益为由对违背保密义务进行抗辩也要被限制在一定的范围内,一般认为如果银行发现其客户所从事的是对国家或社会有害的行为,如欺诈或刑事犯罪等,银行便有义务履行其对社会和公众所负的责任,公布客户的行为和资料。这种做法的理论基础是当私人利益和公共利益发生冲突时,应以后者为重。在“9.11”恐怖事件发生后,瑞士银行作了大量的工作来跟踪搜索恐怖组织在瑞士的银行账户往来情况,为全球的反恐行为出了一份力。这就是为公共利益考虑而进行的披露。

(三)为银行利益而进行的披露

理论上为银行利益进行的披露可以作为银行保密义务的例外,但是这一例外在各国的保密法中并没有得以生存和发展。但若为银行利益而披露的客户信息涉及到公共利益或者这一披露得到客户明示或默示的同意,那么为银行利益进行的披露是被允许的。

目前,银行集团内部之间和外部信贷机构之间经常交换或者传递客户的秘密信息,瑞士的高盛集团也允许此种做法,但前提是交换或传递的信息是为了向客户提供高效可靠的服务而不是为银行利益。因此为银行利益进行的披露是受到限制的。

(四)经过客户的明示或默示同意后进行的披露

银行客户明示同意银行可以向外披露其保密信息,当然解除银行对该客户所承担的保密合同的义务。为了谨慎起见,银行一般被建议获得客户的书面同意。客户可以明确表示只限于特定信息于特定期限内向特定的部门或个人进行披露。总之,银行的披露要严格遵循客户明示同意的范围。

客户的默示同意往往因为缺乏直接证据而较难判断,所以其适用往往被限定在一定的范围之内。默示同意的主要判断标准是通常交易习惯,即考察银行与该客户以前的交易习惯或是社会上同类交易的习惯做法。例如,甲向乙购买一批货物,以支票付款,乙持该支票到甲的账户行(付款行)查询可否偿付,应该认为甲已经默示同意银行向乙披露有关账户余额能否足额兑付该支票的信息。

四.对健全我国银行保密制度的启示

(一)健全、完善银行保密制度的途径

1.立法方面。目前我国尚没有专门的银行保密法,有关银行个人隐私保密的规定比较零散而且笼统,如《商业银行法》第29条第一项和第二项分别规定了“商业银行办理个人储蓄存款业务,应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则”和“对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人的查询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。”我国行政法规另有规定的是检察、公安、法院、税收及海关等政府机关可以向银行查询存款余额,甚至冻结、扣划款项。这些笼统的规定很难应对银行具体操作所具有的复杂性。所以应尽快制定银行个人财务隐私保密的相关法律。在制定我国相关法律时,应该从两方面考虑:一是金融机构对收集到的个人财务隐私负有保密的义务,除非经过客户本人同意、授权或法律许可,这些机关无权对外公布、泄露客户的私人信息,更不能将这些信息用于谋取商业或其他方面的利益。二是为了维护公共利益或公共安全,有关安全、法律或税务部门可以以合法、正当的目的查询或处理其职能范围内的个人财务隐私。国家法律应该明确规定这些个人财务隐私的查询程序,防止政府部门滥用权力。如果当事人因此受到损害,可以行使相关的救济权。

借鉴国外的经验,建议我国从以下八个方面健全立法:(1)明确银行对个人财务隐私进行保密是法定义务;(2)严格界定受保护主体范围,使银行个人财务隐私保密具有可操作性;(3)清晰界定银行应该履行保密义务的客户信息范围,不仅包括商业秘密而且包括客户个人隐私;(4)具体规定有哪些免责事由发生,银行应该或可以披露客户信息而不需要承担法律责任;(5)明确银行及其工作人员未尽保密义务时应承担的法律责任;(6)统一规定哪些机构、部门有权查询及查询的条件、程序等问题;(7)规范对客户信息这一无形资源的管理和利用,杜绝不正当收集、储存、传播、处理、利用个人信息的行为;(8)赋予客户对其个人信息的知情权、补正权、索赔权。

2.澄清错误观念,强化保密意识。作为社会公众服务机构的银行,必须消除实行储蓄实名制后,有关储户的信息就是公开的信息的错误认识,反而应当把保密义务放在重要地位,才能提高银行在公众心目中的信用度,进而增强竞争力。我国许多银行都已经开展网上银行业务,支持电子结算方式,但是许多客户对网上银行还是采取迟疑观望的态度,最主要的顾虑就是担心自己的财务隐私在网上可能被泄漏,所以银行可以把其保护客户的个人隐私的政策在网上声明,消除客户的顾虑,从而推动电子商务的发展。

3.完善银行的保密技术在当今的网络时代,随着信息技术和网络银行的发展,使得银行面临交易系统被非法入侵、传输过程中信息被非法窃取或篡改、账户被非法盗用等问题。银行应该对信息系统各种可能遇到的技术风险进行评估,综合运用先进的防火墙、身份识别与认证、加密、数字签名、第三方认证以及网络安全监控等技术并及时更新,防止客户财务隐私被恶意窃取。

4.尽快规范银行的内控体系,实行泄密责任追究制度为切实杜绝不当披露客户信息的情况,银行应该建章立制,以加强对内部职员的管理。具体规定职员的保密范围、保密方式、保密措施以及泄密责任等。

(二)储蓄实名制下银行履行客户信息保密义务面临的新问题

我国目前为规范金融活动,完善金融监管,维护金融秩序实行的是储蓄实名制。储蓄实名制是指个人在金融机构开立存款账户办理储蓄存款时,应出示合法身份证,并使用真实姓名,金融机构应按规定进行核对登记,以确立储户对该存款享有所有权的一项制度。该制度要求银行和个人均不得进行无记名的金融活动。这也有利于建立一个具有广泛覆盖性的个人信息系统和信用体系,但同时也应该认识到在储蓄实名制下个人隐私能否得到有效的保护。如果不能切实消除银行客户对其个人隐私泄漏的担心,必然制约银行储蓄业务的开展,也给储蓄交易双方带来一些麻烦。

实行储蓄实名制后,发生侵害银行客户的隐私权、泄露客户信息的现象,一般具有以下两个方面的特点:1.侵权主体的复杂性。储蓄实名制下侵权主体既可以是银行本身及其内部有工作便利接触客户信息的职员,也可以是依法享有查询权的公、检、法、税务等部门,甚至还可以是一般公民。2.侵权行为方式的多样性。由于主体的不同,侵权行为方式也不相同。对于银行而言,可能发生未经客户许可擅自向第三人泄漏信息或未经合法手续随便向有关部门提供信息或保密制度不健全导致泄露信息的情况;对于银行内部职员而言,可能发生利用职务之便将掌握的客户信息有偿提供给他人或无偿提供给亲友的情况;对于有法定查询权的部门,则可能发生手续不齐全而强行调取信息或其工作人员违法公布调取的信息的情况;对于一般公民而言,可能性最大的是利用电脑联网之机,擅自闯入银行客户信息,窃取、篡改或销毁客户信息。而这些侵权的发生,与银行均有不可分割的联系。从某种意义上讲,银行是防止客户信息不当泄漏的一道“防火墙”,对内对外均有重大责任。因此,银行面临的诸多保密新问题亟待解决。

结论

银行保密制度经过英美等国判例法的确认和发展,目前已成为世界各国银行法律制度的重要组成部分。目前,我国尚无专门的银行保密法或金融隐私权保护法。仅有的关于银行保密义务的零散的法律条文亦较为原则、粗疏。而且,现有的银行保密义务规则侧重于公共机构获得信息的权利,缺乏对被保护对象——客户的救济手段的规定。

面对专门的银行保密法或金融隐私权保护法的阙如,在商务的资料储存交换日渐普及的今天,银行客户的信息如何保护,银行对客户的信息如何利用等问题是我国金融法律必须面对的一个重要问题。对银行客户的金融隐私权,应以立法方式明确加以保护。同时,国内银行还应当关注对客户的保密义务,并采取适当的措施以避免非法的信息披露。


参考文献

 

[1] 丁智勇 瑞士“银行保密法”产生的历史背景 [J] 国际观察 1995年第5 52-53

[2] 黄旺 瑞士与欧盟达成协议瑞士银行保密法将得以保存http://gb.chinabroadcast.cn/3821/2004/05/14/502@159801.htm 2004514

[3] 沈烨 论银行的保密义务 [J] 河北经贸大学学报 2000年第5 88-92

[4] 全球客户信息保护政策 http://www.gs.com/hkchina/privacy_policy/ 2005

[5] 瑞士华人须知 有关瑞士银行与中国学生如何开户 http://www.swissinfo.org/scn/swissinfo.html?siteSect=355&sid=1584713 2003123

[6] Cookies是小型的文本文件,包含储存在客户的网络浏览器的信息。

全球客户信息保护政策 http://www.gs.com/hkchina/privacy_policy/ 2005

[7] 张成虎  王雪萍  常继武 美国银行业个人财务隐私保密制度及对我国的启示 [J] 金融论坛 2003年第10 51-54

[8] TournierNational Provincial and Union Bank of England一案案情如下:原告Tournier是被告the National Provincial and Union Bank of England的客户,原告和被告就其透支的10英镑达成了偿还协议,由于原告未能按约履行,被告银行的职员便和原告雇主取得了联系,向原告雇主透露了原告帐户透支及没有按约履行的情况,并表示原告热衷赌博,因为银行发现有多张支票是原告签发给赌博公司的。原告雇主得知上述情况后决定试用期满后不再雇佣原稿,原告遂于1924年向法院控告被告银行犯有诽谤罪并违反了银行保密义务。初审法院判被告银行胜诉,但在上诉审中,法官裁定银行负有保密责任。

李勇 银行保密义务法律问题研究 [J]广东财经职业学院院报 2004年第1 40-43

 

 

 

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